關于《無錫市水環(huán)境保護條例（修訂送審稿）》的說明

　　根據(jù)《無錫市制定地方性法規(guī)條例》的有關規(guī)定，現(xiàn)對《無錫市水環(huán)境保護條例（修訂送審稿）》（以下簡稱《條例（送審稿）》）作如下說明。

　　一、修訂《條例（送審稿）》的必要性

　　市委、市政府歷來高度重視水環(huán)境保護，始終秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，依法管水、有法管水，嚴格執(zhí)行《中華人民共和國水污染防治法》《江蘇省太湖水污染防治條例》《無錫市水環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》），大力推進結構調(diào)整，深入開展太湖治理、長江保護修復、飲用水保障、黑臭水體治理等工作，“三水共治”取得了階段性成效。太湖連續(xù)十二年實現(xiàn)安全度夏和“兩個確保”，我市榮膺首批“國家生態(tài)文明建設示范市”稱號。

　　盡管取得了一些進展，但目前仍處于攻堅克難的關鍵階段。一些地區(qū)水環(huán)境質量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題仍然突出，治水護水任務依然艱巨繁重。進一步研究修改《條例》，總結我市已有經(jīng)驗做法，立法固化，強化治污責任，升級4.0版本，是貫徹落實黨中央決策部署和習近平生態(tài)文明思想的重要法寶（法律武器），同時結合我市實際，對水環(huán)境保護各項主要工作加以細化和創(chuàng)新，提高工作水平，是改善水環(huán)境質量和奮力當好全省高質量發(fā)展領跑者的“無錫方案”，也是全市人民群眾的殷切期待。

　　一是《條例》部分條款需要與上位法匹配。環(huán)境影響評價（驗收）中，編制登記表類別的實行備案管理，不需審批；編制報告書（表）類別的實行企業(yè)自主驗收。推行排污許可證管理制度，排污收費改為征稅。新修訂的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》，明確區(qū)域限批事權由省級生態(tài)環(huán)境部門實施。2019年1月，《無錫市機構改革方案》進一步深化機構改革和職能調(diào)整工作。

　　二是《條例》部分規(guī)定需要進一步細化。水環(huán)境保護范圍涉及多級地方政府、多個職能部門、多種排污主體（股份制、連鎖、跨區(qū)域企事業(yè)及個體）。當前，在水環(huán)境監(jiān)管過程中，部門職責交叉問題較為突出，工作整合不到位現(xiàn)象時有發(fā)生。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水管網(wǎng)覆蓋、污水處理、種養(yǎng)殖面源污染，交通運輸船舶污染、罐體渉危清洗等事項，未明確相關防治要求及對應罰則，缺乏震懾力，存在環(huán)境安全隱患。

　　三是《條例》部分罰則需要與違法行為相當。環(huán)境綜合執(zhí)法 “違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高”的問題仍然突出。與企業(yè)違法排污、違法建設獲取的利益相比，《條例》罰則還不足以形成威懾作用，如利用雨水口排污的處罰金額還需要制定更嚴罰則?！稐l例》對相關治水形成的工作機制還需要完善，如環(huán)責險、生態(tài)補償、損害擔責制度等相關內(nèi)容。

　　二、修訂《條例（送審稿）》的主要依據(jù)和過程

　　《條例（送審稿）》的修訂，主要依據(jù)了國家《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》《水法》《長江保護法（草案）》等法律，及《太湖流域管理條例》《江蘇省太湖水污染防治條例》《江蘇省水污染防治條例（草案）》《無錫市飲用水水源保護辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章和文件；參考了銀川、西安、南京、金華、中山等地的立法經(jīng)驗。

　　根據(jù)市人大常委會2020年度立法計劃，今年3月，市生態(tài)環(huán)境局成立了以一把手局長為組長的立法工作領導小組及起草工作小組，制定了《條例》起草工作實施方案，組織專門力量開展起草工作。起草小組收集梳理國家、省級、市級層面各地水污染防治法律法規(guī)及文件，匯編成冊，并以《條例》基本框架為藍本，結合本市實際，形成了初稿。初稿向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)各派出機構和基層單位發(fā)函征求意見。4月，起草小組到基層單位、重點行業(yè)企業(yè)開展了調(diào)研，并召開市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、基層單位、企業(yè)代表等多個層面的座談會，廣泛聽取各部門、各單位的意見和建議。6月中旬，在市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站、微信公眾號公布全文，向社會廣泛公開征求意見。對涉水主要4個相關市級部門（市政園林、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村）多次單獨書面征求意見。9月，再次全面征求了市水利等17個部門、蘆村等4家污水處理廠、市政集團等3家公司、以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)局機關、各派出機構、基層單位的意見。5月以來，還邀請市人大環(huán)資城建工委、法制工委、市司法局和有關部門及法律人士多次召開立法起草工作協(xié)調(diào)會，逐條進行了梳理、論證和修改。在充分論證和深入研討的基礎上，會商吸納各單位、各部門、社會各界反饋的建議和意見，并進一步進行修改完善，形成了現(xiàn)在的《條例（送審稿）》。

　　三、修訂《條例（送審稿）》的主要內(nèi)容

　　優(yōu)化框架結構，開創(chuàng)性修訂條文。從《條例》七章62條，增擴到78條，全條款保留未作改動的僅4條。當前條文內(nèi)容充實、結構嚴謹、層次分明、條理清晰、邏輯嚴密、前后連貫，以“三水共治”為核心，水污染防治增加預防、控制、治理3個小節(jié)，增設了監(jiān)督管理章節(jié)，進一步理順各級政府、各職能部門、各排污單位（個人）在水環(huán)境保護中依法承擔職責和責任，明確人大及其常委會以及廣大人民群眾依法享有知情和監(jiān)督權利，注重調(diào)動社會各界共同發(fā)力，著力打贏打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。

　　總體上，《條例（送審稿）》重點把握了以下五方面內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┳⒅卣安块T職責與監(jiān)管體系的完善。從法律的高度建立事權清晰、職責分明的水環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理體系。擴充政府職責（第四條）、政府目標責任制（第五條）、政府及部門上下級監(jiān)督條款（第五十九條）；細化各涉水部門職責分工（第六、六十條）。完善水環(huán)境質量監(jiān)測監(jiān)控體系，明確縣級市、區(qū)人民政府也應當建設和管理轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質量監(jiān)測監(jiān)控體系（第六十一條）。貫徹習近平生態(tài)文明思想，新增山水林田湖草系統(tǒng)治理，城鄉(xiāng)黑臭水體治理并依規(guī)處理清淤底泥（第五十二條）。借鑒《南京市水環(huán)境保護條例》，增設水資源管理、區(qū)域水環(huán)境保護方案及重要水體保護區(qū)劃定（第三十九、五十一、五十五條）；新設生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法要求（第六十四條）。根據(jù)機構改革，相應修改相關行政主管部門名稱。根據(jù)《水污染防治法》等上位法將“工業(yè)污水”修改為“工業(yè)廢水”。

　?。ǘ┳⒅貙嵅贆z驗與法律制度的轉換?？偨Y我市多年來水污染防治工作，提煉經(jīng)驗，形成了一批實踐證明有效的制度，在《條例（送審稿）》中予以明確，上升到法律層面。如我市首創(chuàng)推廣的河長制，斷面責任體系凝練成法律制度（第七條）、2009年被列入國家首批試點推行的環(huán)責險制度（第三十八條）、以及攸關綠色信貸的信用體系制度（第六十八條）。做好與長江、太湖流域及飲用水保護決定等地方性法規(guī)規(guī)章的銜接，并與近期出臺的各類政策文件相承接，如加大飲用水源保護力度，將農(nóng)村飲用水水源保護納入條例（第四十條），注重飲用水水源應急措施的制定和響應（第四十七條）。增強“三水共治”內(nèi)容，增加水生態(tài)修復治理和水環(huán)境安全管控內(nèi)容，參照《江蘇省水污染防治條例（草案）》，新增化學品生產(chǎn)等企業(yè)單位防止地下水污染措施及地下水水質監(jiān)測（第四十九條）、重點排污單位工段用水、用電監(jiān)控（第六十二條）；參照《南京市水環(huán)境保護條例》，新增建設單位水生態(tài)系統(tǒng)修復條款（第五十七條）；完善突發(fā)水環(huán)境事件管理，新增應急響應及處置、損失評估條款（第六十五、六十六條）。此外，還增加了涉危車罐清洗條款（第三十五條），突出從源頭上加強水環(huán)境安全的源頭管控。

　　（三）注重水污染控制與綜合治理的并重。突出總量和濃度的“雙控”及總量控制和削減計劃的實施（第十七條、十八條）；完善環(huán)境影響評價制度，強化“三線一單”硬約束（第十九條第四款）。根據(jù)機構改革，調(diào)整入河排污口管理（第二十三條），推動排污口規(guī)范化整治（第二十四條）。參考《南京市水環(huán)境保護條例》，修改污水集中處理設施和污水管網(wǎng)建設（第二十五條），落實太湖地區(qū)主要水污染物排放限值、美麗河湖建設、提質增效攻堅等標準、文件的要求，明確城鎮(zhèn)污水集中處理設施限期升級改造（第二十六條第二款）、鼓勵配置人工濕地凈化尾水（第三十二條）。完善工業(yè)廢水預處理義務（第二十八條），新增污水集中處理設施運營單位應急處置要求（第三十三條）。根據(jù)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，修改并擴充污泥處置條款（第三十四條），明確醫(yī)療機構污水污泥按照危險廢物進行處置。為彌補《條例》在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、船舶等水污染防治內(nèi)容的缺失，參照《江蘇省水污染防治條例（草案）》，結合實際，突出精準治污，新增畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖及船舶等水污染防治條款，同時，借鑒《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》，加強農(nóng)村污水集中收集、處理設施的建設與運行管理（第三十六、三十七條）。

　?。ㄋ模┳⒅氐胤教攸c與前瞻創(chuàng)新的結合。新增水污染預防章節(jié)（第二章第一節(jié)），遵循《長江保護法（草案）》立法精神，完善生態(tài)環(huán)境風險預警報告機制，側重國土空間規(guī)劃與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，新增產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)退出機制，鼓勵綠色發(fā)展、綠色消費（第十二條至第十六條），以期做好河湖水域岸線的修復、保護工作（第五十六條），解決好退捕轉產(chǎn)的民生問題（第五十八條），使《條例》更具指導性，框架更加具體豐滿，真切起到規(guī)劃引領作用，為打造美麗河湖“無錫樣板”，弘揚親水文化提供法制保障。為解決汛期我市污水管網(wǎng)污水外溢影響國省考斷面水質，結合現(xiàn)狀，新增管網(wǎng)養(yǎng)護條款，規(guī)范城鎮(zhèn)（農(nóng)村）污水管網(wǎng)低水位運行（第二十六條）。根據(jù)實踐，充分運用水平衡核算等管理工具，新增工業(yè)聚集區(qū)管理機構可以通過水平衡核算等方式開展區(qū)域水污染防治工作，明確納入水環(huán)境重點排污單位名錄的需定期開展水平衡核算（第二十條）。

　　（五）注重主體責任與法律責任的健全。強調(diào)主體擔責，明確排放水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責任，預防、減少、治理水環(huán)境污染（第八條）。依據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，增強環(huán)境執(zhí)法的手段，增設違法行為承擔的行政責任、刑事責任和民事責任，豐富法律責任的內(nèi)容，提高行政處罰力度。新增水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水超標排放、飲用水保護區(qū)內(nèi)未批先建、飲用水保護區(qū)內(nèi)超標排放水污染物的法律責任（第七十三至第七十五條）。加大違法成本，提高處罰金額的上限，對單位利用雨水口排污和城鎮(zhèn)污水處理廠拒絕接納污水的行為加強威懾（第七十一、七十二條）。吸納生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)容（第七十七條），破解“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的困局，形成污染防治和生態(tài)保護修復的內(nèi)在動力，及時、有效地修復環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

　　此外，根據(jù)《環(huán)境保護法》等上位法規(guī)定，刪除了排污費、區(qū)域限批、產(chǎn)業(yè)政策禁止行為的對應罰則、破壞生態(tài)行為及對應罰則等有關規(guī)定。

來源：無錫市司法局