關(guān)于《無錫市濕地保護(hù)條例（送審稿）》的起草說明

　　一、制定《條例（送審稿）》的必要性

　　濕地被稱為地球的“腎”，具有保持水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和維持生物多樣性等重要生態(tài)功能，與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)全國第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果，我市濕地面積10.75萬公頃，濕地總面積占轄區(qū)面積比重為22.5%。濕地資源是我市生態(tài)文明建設(shè)的基底，是全市生態(tài)文明建設(shè)體系的重要組成部分和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我市創(chuàng)建了3家國家級濕地公園、6家省級濕地公園、22個濕地保護(hù)小區(qū)。自然濕地保護(hù)率達(dá)到61%，濕地保護(hù)工作取得長足進(jìn)步。但濕地資源不合理利用等問題屢有發(fā)生，導(dǎo)致濕地生態(tài)質(zhì)量持續(xù)下降，濕地生態(tài)功能逐步減弱。濕地保護(hù)是多領(lǐng)域、多部門參與的生態(tài)保護(hù)事業(yè)，我市長期缺乏濕地保護(hù)重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和協(xié)同執(zhí)法機制，且濕地保護(hù)管理經(jīng)費也得不到持續(xù)保障。溪、浜、涇、蕩、圩、塘等遍布江南水網(wǎng)地區(qū)的，對于鄉(xiāng)村人居環(huán)境有極大改善作用的小微濕地并未得到切實保護(hù)。濕地生物繁衍棲息地不斷縮減，濕地生物多樣性遭到破壞。濕地科研監(jiān)測和科普宣教尚未能建立完善體系。

　　綜合以上，濕地保護(hù)工作迫切需要加強和規(guī)范。制定本條例，對于依法保護(hù)濕地資源、改善生態(tài)環(huán)境，鞏固和提高生態(tài)文明建設(shè)成果具有重大現(xiàn)實意義。2016年《江蘇省濕地保護(hù)條例》出臺，南京、蘇州、鹽城等兄弟市也相繼出臺法規(guī)，這為我市濕地保護(hù)立法提供很好的參考。因此，制定一部符合我市濕地保護(hù)要求和實際、便于操作的地方性法規(guī)十分必要。

　　二、制定《條例（送審稿》的主要依據(jù)和過程

　　《條例（送審稿）》制定的主要依據(jù)是《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》、《江蘇省濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)及部門規(guī)章，并參考了北京、南京、蘇州等地濕地保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

　　根據(jù)2020年市人大常委會立法計劃安排，2020年1月，市自然資源規(guī)劃局成立了《條例》起草工作小組，在2019年前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《無錫市濕地保護(hù)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例（征求意見稿）》）?！稐l例（征求意見稿）》書面征求了市各有關(guān)部門、自然資源規(guī)劃系統(tǒng)、濕地管理機構(gòu)及濕地保護(hù)專家的意見，并多次邀請相關(guān)部門、單位、行業(yè)協(xié)會舉行立法座談會，在此基礎(chǔ)上，邀請市人大常委會有關(guān)工委、市司法局進(jìn)行多次論證和修改,并聽取了市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見后，形成了現(xiàn)在的《條例（送審稿）》。

　　三、《條例（送審稿）》的主要內(nèi)容

　　《條例（送審稿）》共七章五十條，主要內(nèi)容包括總則、濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地保護(hù)方式、濕地保護(hù)利用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任與附則?！稐l例（送審稿）》主要從以下幾個方面作出了重點規(guī)定：

　?。ㄒ唬╆P(guān)于濕地定義。

　　《條例（送審稿）》對濕地概念進(jìn)行了科學(xué)界定，由于國家層面尚未立法，“濕地”在法律上的定義尚未明確，本條例以《江蘇省濕地保護(hù)條例》對濕地的定義為基礎(chǔ)，結(jié)合無錫市的實際情況，明確濕地是指天然或者人工形成、常年或者季節(jié)性積水地帶和水域，包括湖泊、河流、沼澤、庫塘以及經(jīng)市、縣級市、區(qū)人民政府確定的永久性水稻田等濕地。

　　在調(diào)研和征求意見過程中，有些單位提出用狹義的濕地定義，即正在開展的國土三調(diào)確定的濕地范圍。基于以下考慮，送審稿沒有采用狹義的濕地定義，而是采用廣義的濕地定義來確定本法的適用范圍。一是國際濕地公約是采用了廣義的濕地定義。我國政府于1992年正式加入濕地公約，濕地公約履約辦公室設(shè)在國家林草局，意味著正式承認(rèn)了廣義的濕地定義。二是尊重濕地保護(hù)管理的歷史現(xiàn)狀。廣義的濕地定義是最為科學(xué)的，能夠更好地體現(xiàn)濕地生態(tài)保護(hù)的價值，同時也為社會各界廣泛接受和認(rèn)可。且我市濕地一直以來是按照廣義的濕地范圍來進(jìn)行保護(hù)和管理，已經(jīng)形成了較為完整的濕地保護(hù)管理體系。三是與上位法銜接?！督K省濕地保護(hù)條例》采用的是廣義的濕地定義。采用該定義有利于維持現(xiàn)有濕地保護(hù)體系和成效，也符合我們的立法初衷。

　　（二）關(guān)于濕地保護(hù)的基本原則

　　《條例（送審稿）》明確濕地保護(hù)是生態(tài)公益事業(yè)，遵循全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、合理利用和持續(xù)發(fā)展的原則?！稐l例（送審稿）》突出濕地保護(hù)是重要的生態(tài)公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)和社會共同參與的濕地保護(hù)機制。

　?。ㄈ╆P(guān)于濕地保護(hù)管理機制

　　鑒于濕地保護(hù)管理涉及多領(lǐng)域、多部門，我市濕地保護(hù)管理工作長期缺乏協(xié)調(diào)機制，立足于我市濕地保護(hù)管理現(xiàn)狀，從有利于濕地保護(hù)的角度出發(fā)，《條例（送審稿）》第六條規(guī)定“市、縣級市人民政府應(yīng)當(dāng)成立濕地保護(hù)委員會，組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問題。”濕地保護(hù)委員會由自然資源規(guī)劃、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、市場監(jiān)督管理、市政園林、交通運輸、文廣旅游、教育等多部門組成。同時建議區(qū)人民政府可以根據(jù)需要成立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問題。

　?。ㄋ模╆P(guān)于濕地宣傳教育

　　加強濕地保護(hù)工作重在提升公眾的保護(hù)意識。《條例（送審稿）》第九條規(guī)定“市、縣級市、區(qū)人民政府及有關(guān)部門、新聞媒體、學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強濕地保護(hù)宣傳教育，普及濕地法律、法規(guī)和科學(xué)知識，提高全社會的濕地保護(hù)意識。”初步建議“每年十一月的第一周為無錫市濕地保護(hù)宣傳周。”十一月為候鳥遷徙季節(jié)，鳥類的多樣性是衡量濕地保護(hù)成效的“金指標(biāo)”。屆時可結(jié)合鳥類生態(tài)習(xí)性、鳥類與濕地的關(guān)系、濕地與人類的關(guān)系、如何通過保護(hù)鳥類來更好地保護(hù)濕地等多個角度開展宣傳活動。

　　《條例（送審稿）》第二十九條規(guī)定“鼓勵和支持以創(chuàng)建濕地學(xué)校等形式開展?jié)竦厣鷳B(tài)教育，推廣濕地知識的普及教育，積極開展以濕地環(huán)境認(rèn)知、濕地保護(hù)為主題的自然教育活動。”第三十六條規(guī)定“鼓勵和支持利用梁鴻濕地公園、蠡湖濕地公園、長廣溪濕地公園、江陰芙蓉湖濕地公園、宜興太湖濕地公園等自然景觀獨特、歷史和人文價值顯著的濕地資源，加強對吳文化的宣傳，打造無錫濕地文化品牌。”上述條款側(cè)重于濕地科學(xué)知識在青少年群體中的普及推廣以及對無錫濕地特色文化品牌的打造。

　　（五）關(guān)于濕地保護(hù)規(guī)劃

　　保護(hù)濕地要從源頭抓起，規(guī)劃先行?！稐l例（送審稿）》就濕地保護(hù)規(guī)劃的編制程序、編制內(nèi)容、咨詢機制、濕地名錄管理等內(nèi)容作出規(guī)定。并規(guī)定濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確濕地區(qū)域范圍、目標(biāo)任務(wù)、總體布局、保護(hù)重點、保障措施、保護(hù)投入和利用方式等內(nèi)容，與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、河湖保護(hù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等相銜接。濕地保護(hù)規(guī)劃是濕地保護(hù)、利用、管理的依據(jù)，任何單位和個人不得擅自修改或者調(diào)整。確需修改或者調(diào)整的，按照原編制和批準(zhǔn)程序報批、公布和備案。

　?。╆P(guān)于濕地分級管理和濕地名錄管理

　　根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》關(guān)于“建立濕地分級體系”的規(guī)定和《江蘇省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，《條例（送審稿）》對濕地分級管理制度以及濕地名錄作出規(guī)定。送審稿第十五條規(guī)定“濕地名錄應(yīng)當(dāng)明確濕地的名稱、類型、面積、圖斑、土地權(quán)屬、保護(hù)級別、保護(hù)范圍、主管部門、管理單位等內(nèi)容。”第十六條規(guī)定“根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地、一般濕地，并以濕地名錄予以確定。”

　?。ㄆ撸╆P(guān)于濕地保護(hù)方式

　　《條例（送審稿）》規(guī)定對濕地實施全面保護(hù)，增強濕地生態(tài)功能、提升濕地生態(tài)質(zhì)量。通過自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等形式開展?jié)竦乇Ｗo(hù)，根據(jù)實際情況保護(hù)小微濕地。對退化和遭破壞的濕地按照濕地保護(hù)規(guī)劃采取多種措施進(jìn)行修復(fù)。小微濕地保護(hù)為《條例（送審稿）》首次提出。無錫地處江南水網(wǎng)地區(qū)，八公頃以下的小微濕地密布。長期以來濕地保護(hù)側(cè)重于大的湖泊、河流濕地的保護(hù)，對于浜、蕩、圩等江南水鄉(xiāng)特有的小微濕地未得到妥善保護(hù)。開展小微濕地保護(hù)修復(fù)，可以擴大濕地面積，彌補人類活動引起的濕地?fù)p失，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

　　（八）關(guān)于濕地野生動物保護(hù)

　　2020年野生動物保護(hù)與公共衛(wèi)生安全的關(guān)系提升到前所未有的高度?！稐l例（送審稿）》第二十七條第一款規(guī)定“市、縣級市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強濕地野生動物疫源疫病監(jiān)測，健全野生動物的救護(hù)聯(lián)動機制，引導(dǎo)全社會增強野生動物保護(hù)和公共衛(wèi)生安全意識。”一方面突出加強野生動物疫源疫病監(jiān)測，為公共衛(wèi)生安全設(shè)立生態(tài)屏障；另一方面強調(diào)了野生動物救護(hù)，通過有效的機制推動濕地野生動物保護(hù)。第二款規(guī)定“自然資源規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)將水鳥集中棲息和候鳥遷徙停歇的濕地劃定為鳥類棲息地。鳥類棲息地所在的濕地管理責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)和營造鳥類繁殖、棲息環(huán)境，在鳥類繁殖和遷徙的重要時節(jié)采取管控措施避免人為干擾。”此條款設(shè)立源于《濕地公約》?！稘竦毓s》全稱為《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》，全球濕地保護(hù)的初衷是為了更好的保護(hù)濕地水鳥。此外，濕地生態(tài)價值和生態(tài)服務(wù)功能集中體現(xiàn)在濕地的生物多樣性，而生物多樣性則更直觀的體現(xiàn)在物種多樣性上。無錫野生動物資源主要為野生鳥類。濕地水鳥的數(shù)量、種群分布、瀕危程度直接反映濕地生境的保護(hù)和營造成效。因此，有必要專門設(shè)立條款突出濕地野生動物尤其是對濕地鳥類的保護(hù)。

　?。ň牛╆P(guān)于濕地保護(hù)利用

　　《條例（送審稿）》規(guī)定在確保濕地面積不減少、生態(tài)功能不受損、濕地資源再生能力不受影響，符合濕地保護(hù)規(guī)劃要求的前提下，可以在濕地范圍內(nèi)開展?jié)竦刭Y源利用活動。利用活動包括農(nóng)業(yè)利用、科普教育、文化宣傳等內(nèi)容?！稐l例（送審稿）》第三十七條、第三十八條對濕地征占用原則和濕地臨時占用作出規(guī)定。

　?。ㄊ╆P(guān)于濕地監(jiān)督檢查

　　為了切實履行好濕地監(jiān)督管理職能，結(jié)合濕地保護(hù)有關(guān)部門職責(zé)分工，《條例（送審稿）》第五章對濕地監(jiān)督管理作出了規(guī)定，重點明確了責(zé)任考核、執(zhí)法協(xié)作、濕地監(jiān)測、資源調(diào)查、應(yīng)急處置、生態(tài)補償、舉報投訴等內(nèi)容。

　　同時，《條例（送審稿）》就濕地保護(hù)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。

來源：無錫市司法局