一、起草《條例修正案（送審稿）》的必要性和重要性

　　軌道交通涉及面廣、綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)作用大，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善人居環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量具有重要的作用。在市委、市人大、市政府的高度重視下，《無錫市軌道交通條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2014年1月1日起施行，對(duì)于優(yōu)化城市空間布局、增加城市承載能力、改善城市居民出行條件、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了顯著作用，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和法律效果。根據(jù)規(guī)劃，未來我市將構(gòu)建“8+1支”的城市軌道交通骨干網(wǎng)絡(luò)，線網(wǎng)規(guī)模約297公里。隨著城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展工作的推進(jìn)，軌道交通運(yùn)輸業(yè)在迅速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，軌道交通管理需要適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，亟需與之相適應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范和引導(dǎo)。因此，修訂《條例》是城市高質(zhì)量發(fā)展的需要，勢(shì)在必行。

　　二、起草《條例修正案（送審稿）》的主要依據(jù)和過程

　　《條例修正案（送審稿）》起草，主要依據(jù)是：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》、《鐵路法》、《行政處罰法》、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)；參考了《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》、《無錫市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》、《南京市軌道交通條例》、《蘇州市軌道交通條例》等部門和地方法規(guī)。

　　2019年，市軌道辦（地鐵集團(tuán)）在市人大和市司法局指導(dǎo)下先后開展《無錫市軌道交通條例》立法后評(píng)估工作和修改調(diào)研工作。2020年2月初，正式啟動(dòng)該項(xiàng)立法工作，成立了立法領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，制定了詳細(xì)的立法工作計(jì)劃，完成了《<無錫市軌道交通條例>修改立法參考依據(jù)》。在市人大和市司法局的帶領(lǐng)下，多部門參與立法調(diào)研，吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成了初步修改意見。并向市國(guó)資委、市交通局、市公安局、市住建局、市城管局、市自然資源和規(guī)劃局、市水利局、市政園林局、市殘聯(lián)、市總工會(huì)、市退役軍人局、交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、鐵路無錫站和社會(huì)公眾征求意見。市軌道辦（地鐵集團(tuán)）在市人大和市司法局的指導(dǎo)下，先后組織召開了3次條例修編協(xié)商會(huì)議，結(jié)合法律法規(guī)和相關(guān)部門、社會(huì)公眾意見進(jìn)行反復(fù)修改，最終形成《條例修正案（送審稿）》。

　　三、《條例修正案（送審稿）》修改的主要內(nèi)容

　　《條例修正案（送審稿）》共七章，六十四條，調(diào)整原《條例》的適用范圍，前瞻性的為錫澄、錫宜城際軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理提供依據(jù)；深化安全保護(hù)區(qū)管理，進(jìn)一步明確涉及安全保護(hù)區(qū)的地塊出讓、劃撥以及安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理措施；擴(kuò)充乘客禁止行為，優(yōu)化行政執(zhí)法，根據(jù)《行政處罰法》關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)處罰的規(guī)定結(jié)合違規(guī)行為的嚴(yán)重程度，劃分為補(bǔ)足票款和五十元以上的罰款。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于條例適用范圍（第六十二條）

　　《條例》第三條適用范圍僅指地鐵、輕軌等軌道公共客運(yùn)系統(tǒng)，不包含城際軌道交通系統(tǒng)。隨著錫澄城際軌道交通（S1 線）的開工建設(shè)、錫宜城際軌道交通（S2線）前期研究工作的推進(jìn)，城際軌道交通進(jìn)入高速發(fā)展期。2024年錫澄城際軌道交通（S1線）將完工試運(yùn)營(yíng)，到時(shí)將面臨城際軌道交通運(yùn)營(yíng)管理依據(jù)的法律規(guī)定缺失問題。

　　為解決這一問題，《條例修正案（送審稿）》前瞻性的將包括城際軌道交通系統(tǒng)等本市屬地運(yùn)營(yíng)的其他采用專用軌道導(dǎo)向運(yùn)行的城市公共客運(yùn)系統(tǒng)參照本條例執(zhí)行，為城際軌道交通運(yùn)營(yíng)管理提供了依據(jù)。

　?。ǘ╆P(guān)于安全保護(hù)區(qū)的管理

　　1.關(guān)于安全保護(hù)區(qū)地塊出讓的問題（第二十四條）

　　《條例修正案（送審稿）》將軌道交通安全保護(hù)區(qū)管理啟動(dòng)時(shí)間從建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段提前至地塊出讓/劃撥階段，盡可能將地鐵對(duì)地塊的影響因素在出讓/劃撥前進(jìn)行明確，增加“公開出讓、劃撥土地涉及軌道交通安全保護(hù)區(qū)的，在土地公開出讓、劃撥前，市自然資源和規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)征求軌道交通經(jīng)營(yíng)單位的意見，確保規(guī)劃線路可實(shí)施和軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的安全。”

　　2.關(guān)于特別保護(hù)區(qū)內(nèi)同步規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目的問題（第二十七條）

　　為了提高土地綜合利用率，《條例修正案（送審稿）》進(jìn)一步明確了與軌道交通同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目可以進(jìn)入軌道交通特別保護(hù)區(qū)。

　　3.關(guān)于增強(qiáng)安全保護(hù)區(qū)技術(shù)評(píng)估、實(shí)施管控的問題（第二十八條）

　　《條例修正案（送審稿）》對(duì)安全保護(hù)區(qū)內(nèi)施工前的保護(hù)方案制定與評(píng)估，施工時(shí)的安全監(jiān)控提出更加明確的要求，進(jìn)一步闡明了安全保護(hù)區(qū)內(nèi)各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。

　　（三）關(guān)于行政執(zhí)法

　　1.關(guān)于影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為的擴(kuò)充（第四十一條）

　　交通運(yùn)輸部《城市軌道交通客運(yùn)組織與服務(wù)管理辦法》于2020年4月1日起實(shí)施，對(duì)乘客乘車行為提出了規(guī)范，明確了七條禁止乘客影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序的行為；此外，隨著電子信息的發(fā)展，在軌道交通設(shè)施內(nèi)的推銷行為多以掃描二維碼的形式進(jìn)行，不限于《條例》中的“兜售商品或者派發(fā)印刷品”的形式?！稐l例修正案（送審稿）》對(duì)前述影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為進(jìn)行了擴(kuò)充，便于軌道交通經(jīng)營(yíng)單位對(duì)違反規(guī)定的行為進(jìn)行制止或者處罰。

　　2.關(guān)于對(duì)乘客違規(guī)使用乘車票證的行為、影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為的處罰問題（第五十六條、第五十九條）

　　《條例》中對(duì)乘客違規(guī)使用乘車票證的行為“處以全程票價(jià)十倍罰款”，目前是七十元；對(duì)影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為的處罰起點(diǎn)按行為方式分為五十元、一百元、三百元和五百元四個(gè)等級(jí)?！缎姓幜P法》第三十三條關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰的簡(jiǎn)易程序規(guī)定“對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。”《條例》中對(duì)乘客違規(guī)使用乘車票證行為、影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為的處罰金額不適用于《行政處罰法》的當(dāng)場(chǎng)處罰的簡(jiǎn)易程序，不便于軌道交通運(yùn)營(yíng)單位制止或者處罰此類行為。

　　《條例修正案（送審稿）》本著“以乘客為本”的理念，從便于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的角度出發(fā)，對(duì)非故意的違規(guī)使用乘車票證行為要求乘客補(bǔ)齊票款，對(duì)偽造、變?cè)靸?yōu)惠乘車票證等故意行為處以五十元罰款；對(duì)影響軌道交通運(yùn)營(yíng)秩序和環(huán)境衛(wèi)生行為的處罰起點(diǎn)設(shè)定為五十元。

　　四、需協(xié)調(diào)明確的問題：對(duì)安全保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)行為的行政執(zhí)法

　　安全保護(hù)區(qū)內(nèi)未征求軌道交通經(jīng)營(yíng)單位意見擅自施工、拒絕軌道交通經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行安全監(jiān)督、未按照安全保護(hù)方案進(jìn)行施工的違規(guī)行為或者其他可能危及軌道交通設(shè)施安全的行為，往往對(duì)軌道交通造成直接的安全隱患，需要在盡量短的時(shí)間內(nèi)，由綜合執(zhí)法部門來快速處置。原《條例》將上述違規(guī)行為的行政處罰，分別交由城市管理行政管理部門、建設(shè)行政管理部門和其他行政管理部門。建議盡量明確一個(gè)部門進(jìn)行綜合執(zhí)法以提高違規(guī)處置效率、減少安全風(fēng)險(xiǎn)；如保留多部門分別按各自職能范圍進(jìn)行執(zhí)法的模式，建議明確執(zhí)法范圍的分工細(xì)則。

來源：無錫市司法局